关于从执法角度看农村宅基地制度改革的报告

　　国土资源部

　　党的十八届三中全会提出：保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。中办、国办联合印发的《中央有关部门贯彻落实党的十八届三中全会＜决定＞重要举措分工方案》（中办发〔2014〕8号）将十八届三中全会提出的农村宅基地制度改革任务交给了我部。为配合部做好农村宅基地制度改革研究，我局从执法角度对农村宅基地违法行为的现状进行了梳理，对违法行为发生的原因作了分析，提出了粗浅建议。现报告如下。

　　一、农村宅基地违法行为的现状

　　（一）违法占地建房是农村宅基地违法的主要表现形式，而且量大面广。

　　农村宅基地违法占地多发、高发，宗数多，分布广。从近几年全国土地卫片执法监督检查结果来看，2009年度全国农村宅基地违法用地133万宗，面积506万亩，其中耕地面积21万亩；2010年度全国农村宅基地违法用地185万宗，面积956万亩，其中耕地491万亩；2011年度全国农村宅基地违法用地250万宗，面积909万亩，耕地面积447万亩；2012年度全国农村宅基地违法用地22613万宗，面积819万亩，其中耕地面积333万亩。以上数据还不包括地块面积小于1亩的用地图斑（其中大部分为农村宅基地用地）。

　　部分地区农村宅基地违法非常突出。如河北省唐山市2011年度土地卫片执法监督检查中，部下发的疑似违法用地图斑共2211个，面积589812亩（耕地87651亩）。其中，农村宅基地图斑1636个,面积52549亩(耕地34925亩),占总疑似违法用地图斑总数量、面积、耕地面积的比例分别为74%、9%、40%。其中，滦县部下发疑似违法用地图斑542个，面积1645亩，耕地11557亩。经核查，疑似违法用地图斑中农村宅基地图斑533个，监测面积14599亩（耕地面积1040亩），占总图斑数量、面积、耕地面积的比例分别为98%、89%、90%；安徽省阜阳市2011年度共有农民建房272万户，占地957541亩，其中耕地848013亩。其中，违法用地125万户，占地391679亩，其中耕地354955亩。另发现小产权房53宗，占地46337亩，其中耕地36434亩。

　　西部地区农民建房违法占地问题相对中东部地区更为突出。西部地区农村人口比例高，又是少数民族聚居地区，农村人口增速较快，对宅基地的需求也相对较大。广西、贵州、甘肃等省农民建房违法用地占全部违法用地面积的15%-20%，但宗数比例高达50%-80%。

　　（二）农村宅基地私下买卖、出租、抵押等违法行为在城乡结合部较为突出。

　　地处城乡结合部、离市区和工业园区较近的广西自治区来宾市彩村，本地户籍2万多人，外来人口高达6万人，外来人口大都通过在当地租房来解决居住问题，约有70户外来户在该村买地购房。在经济相对发达的珠三角、长三角等地区，农村宅基地私下买卖、出租、甚至抵押已是比较常见的现象。

　　（三）一户多宅、超标占地大量存在。

　　据有关学者对黄淮海地区开展的相关调查显示，当地户均宅基地14宗，拥有宅基地多于2宗的农户占到三成。广西自治区来宾市彩村约200户村民搬到公路两边和小集镇另起新宅，但村子里的老宅无一退出；在永宁社区，一户两宅以上的月占总户数的20%左右，大约1000多户。另外，超标占地大量存在。2012年，广东省中山市共发现违法建设住宅案件144宗，其中面积超过120平方米（宅基地标准）的就达115宗。

　　二、原因分析

　　当前，农村宅基地违法突出的原因是多方面的，既有规划计划、用地审批等管理上的问题，也有农民宅基地客观需求得不满足的问题，但最为根本的原因，是随着经济的发展，建设用地价值逐步显现，各种资源（如有限的建设用地规划空间、建设用地指标、各类财政资金等）进一步向保障城市建设发展倾斜，农村建设发展没有得到充分合法有效的保障，农民进而自发维护自身权益乃至追求更多利益导致大量违法行为的发生。而地方政府，特别是乡镇政府对于农民的合理合法诉求无法满足，往往睁一只眼闭一只眼，放任农村宅基地违法行为的发生，造成其他新的农村宅基地违法行为发生。具体分析如下：

　　（一）现阶段我国农村宅基地需求仍大量客观存在。

　　据统计，2011年我国人口约1347亿，若按户籍来统计，全国农村村民人数达885亿，若按常住人口来统计，全国农村村民人数是657亿人。二者统计农村人口相差约22亿人，这些人口处于城乡之间流动的状态，能在城市购买住房或者能取得城市户口的人数，是极少的。他们大多数只能临时栖身于城市，在农村仍必须拥有属于自己的住房。

　　从人口年龄结构的变化来看，从1964年到1990年，是我国人口出生率比较高的时期，80年代中后期到1990年出生的孩子到现在，正是成家立业的时期，需要分户建房。从新增劳动力状况来看，据人力资源和社会保障事业发展统计公报，2011年度全国农民工总量为25278万人，比上年增加1055万人；2012年全国农民工总量达到26261万人，比上年增加983万人。这意味着近年来每年增加约1000万已经成年的农村人口，要参加社会劳动。以此估算，他们要组建成500万户左右的家庭，就需要新建500万套左右的农村住宅。全国农村宅基地平均面积以02亩（约130平方米）保守估算，需要新增农村宅基地面积90-100万亩；若以03亩（约200平方米），计算则需要新增农村宅基地面积120-150万亩。

　　另据2010年度至2012年度全国土地变更调查成果统计结果，2010年以来，全国村庄用地（地类代码标示为203，其中以农村宅基地为主）面积各年度分别净增加179516451442万亩，也证明了农村宅基地的客观需求。其中，增加最为明显的是山东、河南、河北等农业人口大省。如果再考虑到每年因征地、城乡建设用地增减挂钩等原因腾退的50-70万亩村庄用地，全国每年度实际新增的农村宅基地规模将在200万亩左右。

　　（二）农村宅基地建设用地审批与实际用地总量相差悬殊，依法审批的数量较少，农村宅基地建设实际是以违法用地为主。

　　依据2010年度至2013年度国土资源统计公报，全国批准建设用地维持在50-60万公顷左右，其中由省级人民政府审批的在35万公顷左右。住宅用地约占由省级人民政府审批用地的25%左右，但均与年度国有建设用地住宅用地的供地总规模相差30万亩以上，2013年二者相差更是达到了8万公顷（120万亩）。而且城镇住宅用地是地方土地财政出让收入的主要来源，地方政府几乎不可能拿出报省政府批准的住宅用地用于农村宅基地建设。

　　按照部有关规定，各省级国土资源主管部门应该预留新增建设用地计划总规模3%-5%用于保障农村宅基地建设。即使是从理论上按省级政府批准的年度新增建设用地总量的5%计算，也与土地变更调查年度新增的村庄用地总量相差甚远，每年度缺口均在100万亩以上。即使按村庄用地中50%为宅基地计算，每年度宅基地用地计划缺口也在50万亩以上。因而，可以推论地方政府几乎不可能依法为农村宅基地建设办理用地审批手续，而农民依法取得农村宅基地的可能性也是微乎其微。特别是城镇规划建设区范围内，地方政府基本不审批农村宅基地，且多无相应补偿机制。可以看出，农户依法取得宅基地的合理需求没有得到充分保障，甚至是基本没有依法得到保障，只能采取违法建设和暴力抵抗强行拆除，以维护自己的权益。

　　另外，城镇规划建设区范围潜在的农村宅基地合理需求未能得到妥善保障。多数地区对城镇规划建设区范围内，为了降低拆迁成本，实行暂停或禁止审批宅基地。对于在征地拆迁之前，符合分户建房条件的农户合理需求，普遍缺乏合理的经济补偿引导机制，如在提供一定的购房补贴的前提下，农户承诺永久放弃申请建设宅基地的权力，选择到城镇购买住房，而被逼只能选择违法建设宅基地。

　　（三）保障农民安居条件和实现农民的财产权之间，缺乏合理的制度安排，造成部分地区农村宅基地私下交易盛行和部分地区宅基地闲置浪费。

　　现有农村宅基地及其房屋出卖、出租等转让行为受到国家政策限制。按照相关规定，受让主体限定在本集体经济组织成员，禁止城市居民到农村买房。由于农村宅基地及其房屋的受让对象范围较窄，农村宅基地及地上房屋出卖、出租价格往往不高。与此同时，一些城市居民基于城市居住环境差或价格过高等原因，有到农村购买宅基地的愿望。为获得更多的利益，农村居民也愿意将农村宅基地及房屋卖给城市居民，导致农村宅基地非法私下交易行为的出现，这种现象主要发生在城乡结合部。另外，现行农村宅基地管理制度不能提供集体经济组织有效的管理激励，同时又缺乏内部监督机制，而且一户一宅中户的概念模糊等，导致农村宅基地建设存在追租行为，这也是农村宅基地私下交易发生的一个重要原因。

　　农村宅基地的建设用地使用权价值难以实现，又缺乏相应的退出机制，导致部分地区宅基地闲置浪费。一是部分已经离开乡村，整户进入城镇工作和生活的家庭所使用的宅基地及房屋，多年闲置乃至废弃。但由于既不需要缴纳宅基地使用成本，又没有适当渠道和资金来源对退出的宅基地予以合理补偿，因而一直处于闲置或废弃状态。二是部分需要改善居住条件的村民，从原来的老宅基地搬迁出来，选择在交通相对便利的位置，重新建房，而老宅并未拆除，原宅基地也未退出，处于闲置浪费状态。城乡增减挂钩试点政策主要是针对集中连片的农民宅基地整体拆除、搬迁，尚未能扩展到对个别退出的宅基地建设用地指标的异地集中使用，并实现一定的价值，从而也未能建立鼓励宅基地退出的机制。退出机制还不够健全，因此形成大量空心村、闲置地，导致用地不合理。

　　（四）不同地区农村宅基地违法存在不同的经济驱动因素。

　　在经济比较发达，基本实现了城乡一体化的地区或是紧邻城镇的乡村，农民住宅部分被用作出租屋，乃至用于小型家庭加工作坊，能产生较高收益。一些有一定经济实力和社会背景的农户能多占多建宅基地，形成一户多宅现象；或者一些村委会组织集中对外销售宅基地，存在违法批地、违法买卖宅基地行为。但这些地区宅基地取得成本也比较高，一般100平方米约需20万元，且集体经济组织内部监督比较严格，往往呈现单户宅基地面积严格控制，但所建楼层比较高的局面。

　　在城市建设规划区范围内的城乡结合部，一方面存在农民分户需要新建住宅的合理要求无法实现而违法建设，一方面也存在部分村民为谋取超额征地拆迁补偿而违法违规多占多建宅基地。地方政府为降低拆迁补偿成本，往往严格限制乃至明文禁止在城市建设规划区范围内批准宅基地，而又未能给予符合农村宅基地申请条件的农民给予合理的经济补偿，在拆迁补偿时对依法取得的宅基地给予合理补偿，对违法建设的宅基地不给予补偿，因而往往容易导致征地拆迁矛盾激化。

　　在较为偏远的广大农村地区，绝大多数农户通过出租、出售农民宅基地获益的可能性较小，而农户之所以仍将自己、乃至全家多年积蓄用于建房，主要是为改善自住条件。只有个别地方一些家庭利用宅基地及其附属设施搞农家乐，或者极个别地区有外来人口从生产生活环境艰苦的地区主动迁入，流转取得部分农用地，同时购买或租赁部分宅基地，才能为当地农户带来部分盈利。因而，较为偏远的广大乡村地区农民宅基地需求绝大多数是属于合理需求，发生宅基地违法行为，多属于他们的合理需求没有得到充分保障。

　　三、对策建议

　　农村宅基地管理涉及几亿家庭，关乎国家和社会长治久安，制度变迁历史比较复杂，需求合理性和多样性并存，管理难度大，复杂性高，全国统一的政策难以满足众多不同需求，改革完善宅基地制度存在一定的风险，需要慎重稳妥，有针对性地进行试点。目前我国农村宅基地制度的最大成效是保障了几亿农民的安居权，没有形成类似南美、印度等国家出现的大规模城市贫民窟。在我国快速推进工业化、新型城镇化和农业现代化的过程中，必然要求大量农村人口进入城市安居、就业和生活。因而，改革完善农村宅基地制度的核心，就是一方面要保障农民的安居权，另一方面又要顺势引导需要进城落户的农民到城市安居，并保留其在适当的时机退回农村居住的选择权，进而达到维护群众合法权益，保障农民的居住权利，改善农村居住条件，同时，提高土地节约集约利用水平，严格保护耕地，统筹城乡发展，促进新型城镇化的目的。

　　（一）多渠道保障农民合法居住权。

　　一是对于符合一户一宅等规定的农村宅基地合理需求，坚持在本集体经济组织集体土地上建房的，应按规定给予办理宅基地审批手续，同时，简化宅基地农用地转用审批。以年度新增农村户口就业人口规模为上限，核定宅基地计划指标上限，并按实际建设占用土地数量报省或部核销。占用耕地的，应缴纳耕地开垦费或缴纳开垦保证金，在村委会的监督下自行复垦后，予以退还。

　　二是对于符合一户一宅等规定的农村宅基地合理需求，自愿放弃在本集体经济组织集体土地上建房权利的，或是自愿腾退当前合法占用的农村宅基地迁居到城镇居住的，可由县级人民政府优先安排城镇保障性住房，或者提供一定的资金用于购房补贴。已购买城镇住房的，可以领取该部分现金。国家可建立相应机制，对地方政府予以适当补贴。

　　（二）建立健全农村宅基地有条件的退出机制。

　　首先，为防止农民流离失所，必须规定只有在提供本人或直系亲属城镇住房所有权证、商品房购买合同、其他农村住房等条件下，才允许农民买卖、出租和抵押属于自己的宅基地及地上房屋。

　　其次，鼓励已经在城市定居或已取得城镇户籍的群众，将已经闲置或废弃农村宅基地有偿交还集体经济组织处置；当他们落叶归根、愿意返回原籍居住时，允许在本集体经济组织购置农村宅基地。

　　（三）规划管控，利益引导。

　　从长远来看，应坚持乡村建设规划和乡镇土地利用规划管控，除古民居村落、民族文化特色村落等特殊情形外，应提供相应生产建设资金补偿，加强规划区域生活基础设施建设，引导农村宅基地向乡村统一规划区域集中，有条件地引导农民提高宅基地的使用效率，集约节约用地。

　　（四）统一税费，统筹发展。

　　当前，我国农村宅基地管理普遍实行免费取得、免费使用的模式，一定程度上减轻了农民负担。但另一方面，也导致宅基地利用粗放和闲置浪费。建议以各省级人民政府规定的宅基地使用面积为基本标准，对于多占、超占或一户多宅的，应按超出的面积计征宅基地使用税；对于闲置或者废弃三年及以上的宅基地，应征收土地闲置费，促使其将宅基地出租、出卖或退出。

　　（五）调整对农村宅基地违法的处罚方式。

　　按照现行《土地管理法》第77条的规定，对农民违法占地建房，不论是否符合规划，一律拆除，而按照第76条的规定，对于其他违法占地行为，符合规划的没收，不符合规划的拆除，同时可并处罚款。可见现行《土地管理法》对农村宅基地违法的处罚是非常严历的。这样的规定有两个问题，一是落实起来非常困难，二是有失公平。建议在修改《土地管理法》时对第77条的规定作相应修改，对农村宅基地违法的处罚原则上采取与其他违法占地行为相同的处罚方式，对符合建房条件，而且所占用土地符合规划，未批先建的可考虑只采取罚款的处罚方式。

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