关于构建煤矿隐患排查治理体系的调研报告

　　国家安全生产监督管理总局

　　事故源于隐患，防范胜于救险。建立安全生产隐患排查治理体系是党的十八届三中全会作出的重要部署，也是总局党组确定的2014年安全生产领域全面深化改革重点任务之一。煤矿是全国安全生产的重中之重，构建煤矿隐患排查治理体系对于实现全国安全生产形势根本好转至关重要。

　　一、传统模式下煤矿隐患排查治理工作存在的问题

　　（一）不去查的问题。煤矿企业不去排查治理隐患，主要有三种表现形式：熟视无睹型，对隐患排查态度消极、心存抵触，遍地隐患却视而不见，被责令停产整改却停而不整、坐等验收，甚至昼停夜开。虚与委蛇型，隐患排查弄虚作假、敷衍塞责，扎扎实实搞形式，认认真真走过场，工作做不做、记录不能缺，表面如火如荼、实则空洞无物，看似动作不少、只是原地空转。蜻蜓点水型，隐患排查大而化之、笼而统之，安全会空话连篇，定预案纸上谈兵，查隐患走马观花，小隐患不以为然、大隐患浑然不知。

　　（二）查不出来的问题。企业方面主要集中在小煤矿，多数小煤矿没有正规院校毕业的煤矿专业技术人才，五职矿长是中专以下学历，技术人员是土矿师、土窑师出身，且在多个煤矿同时兼职、轮流服务，这类煤矿根本没有能力排查治理隐患。政府方面主要是一些基层监管部门分流、转业人员较多，综合岗位人员比重大，缺少有技术、懂业务的专业人才；煤监机构组建之初从国有大矿抽调的一批技术骨干如今已年届五十，而新招录公务员井下经验欠缺，对新工艺、新设备缺乏系统学习，人员青黄不接、老化严重。

　　（三）查出来不整改的问题。主要原因有：思想不重视，落实整改仅限于日常性的一般隐患，当发现重大隐患整改需要投入资金或调整生产布局规划时，抱着侥幸心理拖延应付、寻求变通，比如为赶进度以迎头超前钻孔抽放代替底板抽放巷，为求产量在采掘失调后依然不去调整完善系统等。机制不闭合，隐患仅仅停留在排查阶段，不能立即处置的隐患没有按要求上报，或报告后没有制定整改措施、没有指定整改责任人、没有明确整改期限等。

　　（四）企业缺位、政府补位的问题。到矿看图纸→下井查隐患→制作文书→行政处罚，这是每个执法人员都十分熟悉的工作流程，仅煤监系统一年就查处十几万项隐患。传统模式下，政府总是日复一日、矿复一矿，有意无意地充当着企业的隐患排查员，依靠密集的现场检查和运动型的集中整治，弥补企业在隐患排查方面的缺位。久而久之，政府疲惫不堪，感觉总是查不完的安全隐患、永远担不尽的渎职风险；企业叫苦连天，抱怨处罚过重过严、检查太密太频繁。

　　以上问题，归根结底都是因为企业缺少一套科学严谨、高效运行的隐患排查治理体系，导致隐患排查的目标游移不定、节奏时断时续、效果时好时坏。这种状况下，隐患排查治理工作只能靠政府主导，结果是将有限的行政资源耗费在了具体的隐患点上，导致抓了点、丢了面。而一旦某个行业领域脱离了政府的盯守，产生所谓的监管盲区，出事故的概率就会大增。去年以来，一些非传统高危领域发生多起重特大事故就有这方面的原因，当我们把小煤矿作为事故重灾区大力整治并初见成效时，一些安全记录良好、令人相对放心的国有大矿事故频发。当我们狠抓煤矿、道路交通等行业治本攻坚时，禽类加工厂、输油管道、抛光车间却出人意料地发生特别重大事故甚至百人事故，主要原因就是企业安全风险的自我管控机制尚未建立并有效运行。

　　二、构建煤矿隐患排查治理体系的重要意义

　　构建煤矿隐患排查治理体系对于落实企业主体责任、强化矿区公共安全体系建设、推动安全生产领域改革创新具有十分重要的意义。

　　（一）是落实企业主体责任的具体抓手。新修订的《中华人民共和国安全生产法》主要思路之一，就是强化和落实生产经营单位安全生产主体责任。企业是安全生产首要的责任主体，推动企业建立并强化隐患排查治理体系，使隐患排查从政府整治转变为企业治理，可以逐步消除生产经营单位的从动和依赖心理，提高其积极性、主动性，促使其围绕安全生产工作动脑筋、出实招，提高安全管理水平和事故防范能力。

　　（二）是矿区公共安全体系的重要组成部分。党的十八大报告提出，要强化公共安全体系和企业安全生产基础建设。以红线意识、安全发展战略和十二字方针为核心的安全生产理论支撑体系，以隐患排查治理为支撑的企业安全保障体系，以两支队伍为主体的煤矿安全监管监察体系，以第三方机构为重要力量的技术服务体系，以及煤矿安全政策法规体系、宣传教育体系、应急救援体系等，共同构成了新时期矿区公共安全体系的主要内容。

　　（三）是安全生产领域全面深化改革的必然要求。一个运行良好的隐患排查治理体系，可以进一步明晰政府和企业在安全生产工作中的定位和职责，解决政府管什么、怎么管的问题，有利于推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质安全服务上转变，加快形成政企分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

　　三、对策建议

　　（一）政府要转变执法理念和方式，着力解决企业不去查和查出来不整改等问题。一些发达国家曾经面临和我们相似的困境，比如挪威早期的安全法规就包含大量细节规定，监察人员不得不担负起专家和智囊的职责；1992年该国出台《内部管控法案》（IC1），将法规从细节规定型转变为功能设计型，要求所有企业必须制定自己的风险管控体系（OSH），政府监察的目标是强化企业管理者对待OSH的意识和态度。

　　如何转变执法理念和方式，简言之，就是政府的工作重点不是发现隐患，而是推进企业建立一套科学严谨、高效运行的隐患排查治理体系，并通过日常执法去验证这套体系是否真正建立、是否严密运行、是否存在漏洞。在这套体系下，执法人员到煤矿后不是急于下井检查，而是首先听取矿长对本矿安全隐患的系统性分析判断情况、采取了什么样的预防和整改措施、进度及效果如何。通俗讲就是问三个问题，企业哪些地方容易出问题，采取了什么措施避免这些问题，如果出了问题如何才能减少伤亡。之后通过现场检查，判断企业在隐患排查治理方面态度是否端正、分析是否全面、整改落实是否闭合。对于敷衍应付甚至编造假记录的企业，作为反面典型重拳打击、公开曝光，警示同类企业；对于技术薄弱、力不从心的企业，作为服务对象搭建平台、帮助指导；对于技术雄厚、态度认真的企业，减少检查频次、节约行政资源。按照这种机制运行下去，配合使用四不两直、警示教育等有效的工作手段，可以充分调动企业的积极性、主动性，并使之逐步常态化。一旦企业动起来，安全生产工作的局面就打开了。

　　（二）企业要转变安全管理理念，着力构建一套人人都是安全员的隐患排查治理体系。国内外安全管理水平较高的企业都有一套成熟的安全管理体系，杜邦公司凭借SHE综合体系成为世界上最安全的公司之一，神华集团依靠风险预控管理体系将煤炭百万吨死亡率控制在了0004左右，一个科学可靠的体系可以事半功倍。

　　目前我国煤矿企业的安全管理和隐患排查多数停留在瓦斯零超限管理、探放水措施落实等单项元素上，对体系建设研究甚少；参与人员也大都局限于集团安监部、煤矿安监站等安全管理人员，对发动职工手段不多。企业的安全管理部门不管有多强，人员和精力都是有限的，不可能每个角落、24小时都派员监督。企业主要负责人要研究如何广泛发动矿工，并探索适合自己的模式，着力构建一套人人都是安全员的隐患排查治理体系。在这套体系中，有人进行技术分析，有人排查隐患，有人整改隐患，有人验收监督，整改不力的能够及时发现，需要资金时可以有效保障，重大隐患可以快速畅通地反馈给矿长，安全措施可以不折不扣地传递到每名矿工。这样，每名矿工都对安全负责、对班组长负责，班组长对区段长负责，区段长对矿长负责，最后矿长就有底气对全矿的安全负责。

　　（三）建立区域性煤矿技术服务基地，着力解决查不出来的问题。以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义基本经济制度，决定了小煤矿短期内仍将是我国煤炭工业的一极。目前我国很多小煤矿没有技术力量、没有能力排查治理隐患，先进设备舍得买，但不知道买什么、买了不会用等。

　　解决此类问题，关键是探索构建政府、企业之外的第三方参与模式，引导第三方非政府组织以技术服务机构或实业体等形式建立区域性煤矿技术服务基地，在重大隐患排查治理、采煤工艺革新、机械化应用、监测监控系统维护等方面，由企业提出需求，第三方组织攻关解决。服务基地的组建方式是多样的，可以就近依托煤炭类大专院校成立技术服务中心；可以由区域内几家国有大企业出技术人员组建股份制公司，形成服务联合体；可以鼓励东部资源日渐枯竭的大型企业向小煤矿集中的西南地区输出技术和管理；也可以引导社会中介机构组建服务实体。万事开头难，但只要政府牵头把平台搭建起来，选择小煤矿数量多、基础差的几个地市作为试点，先易后难、边服务边扩展，这台戏就会越唱越好。

　　（四）用好地方安全监管这支重要力量。以各级煤炭局为主体的地方安全监管队伍是煤矿安全工作中一支重要的地方军，其队伍规模初步估计是煤监机构的10倍之多，发动好、利用好这支队伍，对于实现煤矿安全生产形势根本好转至关重要。

　　由于历史原因，煤矿安全监管在国家层面的职责一直不明确，各地监管队伍建设也参差不齐，既有山东省泰安市（200人监管36个煤矿，配备90%的专业人员，90%的精力用于安全）这样的劲旅，也有吉林省延边州（全州安监系统共264人，专业人员只有28人，90%不懂业务）这样的弱军。目前国家煤矿安监局实际承担着部分煤矿安全监管职责，建议进一步予以整合，并着手从监管工作机制、法规抓手、效能考核等方面进行顶层设计。全面摸底各产煤省区市监管队伍人员编制、执法装备、专业技术等情况，对监管力量薄弱的地区以建议函等形式督促地方政府予以加强。引导各级煤炭局把专业技术骨干全部充实到安全监管一线，分批组织进行业务培训，监督和指导企业开展隐患排查治理。适时组织监管部门开展跨省市经验交流，加大对基层监管队伍的考核和表彰，增强归属感、荣誉感和向心力。

　　（五）煤矿隐患排查治理体系遵循的原则及推进方向。综合以上，煤矿隐患排查治理应当遵循的原则有：企业主体原则，煤矿企业是隐患排查治理工作的发动者、组织者和执行者。闭合原则，隐患的分析、排查、整改、验收必须是一个完整的闭环。预防原则，隐患排查的重点在于事前预防、源头控制，避免事后处置的被动局面。即时原则，发现隐患应立即采取必要的措施并按要求报告。多方参与原则，不仅企业要组织和发动所有矿工参与，政府也要引导第三方机构参与。系统性原则，既要根据采、掘、机、运、通等各子系统的不同特点确定不同的监测监控方法，又要根据人、机、环、管等各个方面的相异性确定处理措施。

　　推进方向包括：法制化方向，就是以超前预防为指导思想，将煤矿隐患排查治理体系建设的有关要求体现在法律法规中，比如，重大隐患比照事故进行调查处理等。信息化方向，就是充分运用信息化手段，建立企业安全隐患自查自报系统，实现班组、区队和煤矿、集团公司之间隐患排查、上报、治理信息的传递和反馈；建立政府动态监管统计分析评价系统，实现对企业隐患排查治理体系情况的动态跟踪，为实施分级监管奠定基础。

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