关于武陵山民族地区新型城镇化问题调研报告

　　国家民族事务委员会

　　党的十八大以来，中央领导同志明确指出新型城镇化是全面深化改革战略的重要一环，是我国经济增长的巨大引擎。民族地区如何贯彻党的十八大精神，以全面深化改革为引领，推进新型城镇化战略，积极探索一条符合民族地区实际的新型城镇化道路，成为当前民族工作中亟需研究的重大课题。为此，笔者一行赴湖南省靖州、芷江、新晃三个民族自治县和湘西土家族苗族自治州的凤凰、花垣、龙山县，对武陵山区民族地区新型城镇化问题进行了为期10天的实地调查研究，现将有关情况报告如下：

　　一、武陵山民族地区城镇化现状

　　武陵山片区是国家确定的新一轮扶贫攻坚的11个连片特困地区之一，也是国家民委委牵头联系的重点民族贫困地区。近年来，随着交通条件的逐步改善，湖南省武陵山民族地区各县抓住机遇，积极推进城镇化建设，在城镇规划编制、城镇体系建设、特色产业发展、基础设施完善以及城镇管理等方面均取得了明显的成效，平均城镇化水平从2005年底的225%提高到2012年底的364%，展现了良好的发展势头。

　　一是城镇规划水平逐步提升。各地增强规划意识，逐步提升规划水平，在城镇化建设过程中强调城镇规划的引领作用，加大了规划的执行力度，推动城镇化建设科学有序进行。新晃县基于边陲重镇、舞水风光、民族特色、夜郎文化的总体定位，将城镇规划与土地利用、产业发展、新农村建设、旅游开发等专项规划对接，构建了布局合理、科学有序、特色鲜明的城乡发展格局。

　　二是城镇体系初步建立。各地逐步确定了以中心县城带动周边乡镇，辐射中心村寨的县、乡、村三级城镇体系，在此基础上结合城镇建设的实际情况，构建各具特色的城镇网络体系。花垣县建立了以县城为中心的北、中、南三条主线的城镇网络体系，形成以高速公路所经乡镇为主体，国道所经乡镇为骨干，省道为重点，带动县乡道所连接的其他所有乡镇的城镇化区域体系。

　　三是产业发展不断壮大。各县根据自身特点，立足资源优势，做足生态农业文章、主打文化旅游牌，积极扶持重点产业发展，坚持以产业发展为基础推进城镇化建设。靖州县根据本地农业特色、区域特点，积极建设中药材、优质水果等优势产业基地，引导和扶持茯苓专业协会、杨梅专业协会等组织，推动生态农业发展。

　　四是基础设施不断完善。各县均注重城镇承载能力的提升，把基础设施建设作为推进城镇化建设的主战场。近年来，凤凰县先后完成了县人民医院搬迁、县中医院扩建，完成了凤凰广场、小憩公园、城北大道、体育场馆等项目建设，实施了污水收集管网、垃圾中转站、城区电网改造建设，县城基础设施不断完善。

　　五是城镇管理水平不断提高。各县积极推行城市精细化管理，在城镇化建设过程中，坚持既要速度、又重质量、更要品位的发展思路。芷江县按照两级政府、三级管理、四级网络的模式，确定了县、乡镇、居委会三级管理职责与职权，推进社会网格化管理水平，完善社会监督网络机制，在城镇管理方面取得了不错的成绩。

　　二、武陵山民族地区城镇化存在的问题

　　总体来看，近年来六县在推进新型城镇化进程中都取得了长足的进步，但是与全国、湖南省平均水平相比还有很大的差距。2012年，湖南武陵山民族地区城镇化率平均水平低于全国水平15个百分点，低于湖南全省平均水平10个百分点（详见图1）。在推进新型城镇化的进程中还面临着产业不强、资金缺乏等方面问题，亟需引起足够的重视。

　　图12012年底6县城与全国、湖南省城镇化率比较

　　第一，产业发展结构不合理、水平较低。产业化是推进城镇化建设的基本动力和加速器，只有加快产业发展、优化产业布局，才能为城镇化提供源源不断动力，实现城镇化的良性发展。当前，武陵山民族地区基础相同、资源相似、产业趋同，缺乏错位发展的理念，难以形成比较优势，存在着产业结构不合理、总体产值低等问题（见图2）。主要问题是：农业产业效益低，受到地理条件的制约，现代化、规模化、集约化水平低，农民的自组织能力不强，缺乏有实力的龙头企业带动，农产品品牌效应不强，产业整体效益不高；工业主导能力弱，后劲明显不足。各地工业多以不可再生资源为基础，缺乏持续发展的动力，且受国际价格影响大，产业发展不稳定，没有找到替代矿产的新型产业，经济发展缺乏后劲；旅游业层次不高。大多以观光旅游、门票经济为主，基础设施相对落后，精品景区整合不够，缺乏龙头支柱企业，多以酒吧、特产店等散户为主，旅游产业层次整体偏低。

　　图22012年6县城三次产业结构

　　第二，民族文化传承缺乏正确引导。一是民族文化发展主题不鲜明。芷江侗族自治县有历史闻名的抗日战争胜利受降旧址和飞虎队纪念馆，而同时又有着浓郁的侗族文化，如何整合利用好文化资源，打造鲜明的文化品牌，需要更加深入地探索。二是优秀文化没有得到有效开发利用。部分地方专注于地方经济的发展，对民族文化的意义认识不到位、思考不深入，普遍存在一手硬一手软的情况。从统计数据来看，2012年，花垣接待游客106万人次，旅游总收入仅为29亿元，而同期的凤凰县接待游客60949万人次，实现旅游总收入5301亿元，花垣县旅游人均消费不到凤凰县的1/3。如何把文化资源转化成为旅游资源，把旅游资源转化经济效益，为民族地区城镇化提供产业支撑，这是应该真正面对的问题。

　　第三，建设资金相对紧张。资金方面，武陵山民族地区在推进城镇化的进程中投入不足的问题比较普遍。一是城镇化建设资金缺口很大。调研组进行了初步测算，六个自治县的城镇化率要达到当前全国城镇化建设的平均水平，各县的资金需求在30亿至100亿之间（见表1），相对于地方政府的财政收入来说，还存在较大缺口；二是城镇化建设资金来源不足。一方面是财政投入不够。另一方面是融资能力不足。武陵山区不但从银行贷款能力有限，而且连本地资金也流向了发达地区，不能用于地方经济建设。

　　第四，缺乏政策有效支持。湖南武陵山民族地区交通闭塞、产业落后、资金匮乏，造血功能不足，自我发展能力差，国家和省级的政策帮扶、项目支持对于该地区加快经济社会发展非常重要。然而，调研的6个县普遍反映面临着政策扶持力度不够、落实不到位等问题：一是政策扶持不均衡。武陵山民族地区大多位于西部大开发战略和中部崛起战略的边界区，很多地方处于优惠政策两不沾地带。有的县虽然也享受比照西部大开发政策，但与周边的贵州省和重庆市的相关县市相比，在政策扶持力度上还有很大差距。二是落实不到位，政策惠而不实。虽然近年来通过民委的努力推动，党中央、国务院采取了一系列规划和措施，加快了武陵山民族地区的发展，但是很多政策在推进落实的过程中缺乏针对性、实效性，执行过程中灵活性不足，存在一刀切的现象。

　　表12012年底6县城镇化建设资金缺口

　　三、推进武陵山民族地区城镇化建设的建议

　　武陵山片区作为集中连片特困地区，推进新型城镇化进程，既是扶贫攻坚工作的必然要求，也是加快民族地区脱贫致富的现实需要。为此，我们建议如下：

　　第一，振兴产业，优化结构。建议引导地方政府从以下三个方面着手：出台政策，引入成熟产业。通过适当减免税收、建设配套设施等措施，吸引发展成熟、具有市场竞争力的企业落户地方，解决当地就业问题，提高地方政府财政收入；加大科技投入，优化产业结构。将产业发展重心调整到二、三产业上来，着力增加服务业比重。通过引进技术，调整各产业内部结构，加工业要从初级加工向高精深加工转变，提高产品附加值；旅游业要从观光式旅游向休闲式旅游转变，进一步拉动旅游消费；加强合作，走区域间协同发展之路。各地区之间的经济发展要从自身资源条件、区域特点、产业状况出发，各有侧重、优势互补，做大做强各自特色优势产业，以形成产业链、打造商业圈为目标，避免陷入恶性竞争，形成城市发展的良性互补圈。

　　第二，拓展地方筹资渠道，搭建融资平台。为解决地方政府在城镇化建设中资金缺口大和筹资渠道少的矛盾，应该从土地审批、银行贷款等方面给予政策支持，着力帮助地方政府拓展融资渠道，搭建融资平台，改善招商引资环境。为此，可以考虑：在土地审批上给武陵山地区政策倾斜。出台武陵山片区专项土地规划，在严格控制基本农田用地，保证粮食问题的基础上，放宽非基本农田用地、山地用地的审批。进一步减少或免除基础设施、公益建筑的土地审批费用，降低地方政府财政负担；引导银行提高武陵山地区政府贷款比例。既要积极对地方政府债务风险做科学系统的评估，确保地方政府财政状况良性运营，又要提高国有资产抵押贷款额度，引导银行增加对地方政府贷款，确保地方存款用于本地区建设的比例；加大武陵山地区转移支付力度。协调建立武陵山片区发展的专项资金，在确定转移支付比例时将武陵山片区列为一个重要因素，进一步加大融资方面的支持力度。

　　第三，做好民族文化保护与开发。加强民族文化的保护与开发，既是推动城镇化建设持续健康发展的现实需要，也是弘扬民族精神、凝聚民族灵魂的必然要求。这里最重要的是两个问题：一是加强民族文化保护与开发的人才培养。民族文化人才对于民族文化的保护和开发起到十分重要的作用，要设立专门项目，重点培养熟悉本民族文化的专业人才，以推动对民族文化的保护与开发；二是加大民族文化保护与开发的资金投入。增设专项资金用于武陵山地区民族文化保护与开发，设立课题研究武陵山地区民族文化以及对民族文化的保护与开发。

　　第四，民族地区新型城镇化必须因地制宜。城镇化建设应坚持以人为本，避免贪大求快、模式化造城运动。武陵山民族地区要根据各自地理条件、经济基础等实际情况，积极探索出适合自身发展的城镇化建设道路。第一，城镇体系建设要因地制宜。武陵山民族地区各县地广人稀，应该集中人力、物力、财力做大县城，完善城市功能，走县城发展辐射带动重点乡镇的城镇体系建设之路。第二，各项事业发展要因地制宜。武陵山民族地区资源禀赋差异明显、民族文化丰富多彩，各地在推动产业发展、传承民族文化过程中要量体裁衣，结合自身资源条件，立足产业发展状况，提出科学合理的发展思路。

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